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第三章 国家建构（第12页）

另一个不那么有名的例子，则是煤矿业监管的出现。大家可以看一下上面这张童工照片（图3-4），他们就是煤矿童工，被称为breaker boys，因为他们专门负责坐在机器前分拣煤块，有时候一天一坐就是十几个小时。童工只是煤矿业的问题之一，其他问题还包括缺乏劳动安全、工资低、工时长、没有健康防护，等等。这些恶劣条件的后果，就是20世纪最初的10年，美国平均每年有2000个工人死于矿难。

图3-4　20世纪初美国的煤矿童工

（图片来源：Lewis Hine, The U.S. National Archives）

不过，大家留意一下这张照片，这张照片其实包含着两个信息：一个当然是这些童工悲惨的生活，这一点相信大家都能看到并深感同情；另一个信息我们却很容易忽略，那就是这张照片本身。这是谁照的？为什么照的？不是所有的悲惨都能留下这样的记录，事实上，历史上绝大多数悲惨不能留下任何记录。而这些breaker boys能够为全世界所知，以至100多年后的今天，远在地球另一边的我们还在谈论他们，正是因为摄影家路易斯·海因（Lewis Hine）的记录。他留下了数千张反映劳工悲惨生活的照片，而这些照片通过唤起公众的关注，直接推动了相关改革。1910年煤矿局的成立，1912年儿童局的成立，以及之后更多相关立法的诞生，都与之相关。所以说，这个世界上，比悲惨更可怕的，是不为人知的悲惨。一旦有了信息的开放和流通，社会就有了推动变化的杠杆。

美国国家建构台阶二：罗斯福新政

美国国家建构的第二个台阶，也是其国家建构过程中最大的台阶，是小罗斯福当政时期。如果说在进步主义时代，美国社会对政府扩大职能还举棋不定，到了小罗斯福时代，这个棋子就落下了。关于罗斯福新政的内容，大家中学历史应该都学过一些，我就不多说了。这里需要指出的是：罗斯福新政一共创建了69个新的联邦政府部门。因为这些机构名称都太长，都有字母缩写，什么AAA、CCC、NRA、FCC、FWA……以至一些人把这些联邦机构称为“字母汤机构”，意思就是罗斯福端了一大锅的“字母汤”出来。

光听这些机构的名称，大家就知道联邦政府的职能已经大大拓展。比如PWA，公共工程管理局，政府大兴土木来解决失业问题；又比如NLRB，国家劳资关系委员会，处理劳资纠纷；FCC，联邦通信委员会，监管媒体内容，今天我们看美国的电视节目，但凡碰到说脏话的地方，会发出“Beep，Beep”的声音，就是FCC监管的结果。总之，以前人们认为“政府不得入内”的地方，现在常常邀请政府介入。

这些变化是如何发生的？固然，罗斯福个人的理念，对于联邦政府的角色改变起到了一定的作用，但是，罗斯福政府之所以能够成立这么多机构，大刀阔斧地做这么多事，根本而言，是因为他背后有汹涌的民意。罗斯福新政有多受欢迎呢？这从1936年罗斯福竞选连任时的得票率就可以看出。当年的总统选举，罗斯福得到的选举人团票是523张，其对手只有可怜的8张。这是总统选举历史上最悬殊的选举，可以说是一个空前绝后的胜利。

面对如此汹涌的民意，任何保守派的抵抗都容易土崩瓦解。了解美国史的朋友可能知道，20世纪30年代罗斯福总统和最高法院有过一场恶战。进步主义的罗斯福要推动政府扩权，保守的最高法院则拒绝与时俱进。双方拉锯之际，忍无可忍的罗斯福甚至一度考虑过用所谓“掺沙子”的方式来改造最高法院，也就是把大法官从9个变成13个，以此实现进步主义法官占多数的局面。当然，幸亏最后罗斯福没有实施这个计划，不然他的声名上可能会留下一个“干涉司法独立”的污点。

但是，没有实施这个计划，不是因为他回心转意了，而是因为没有必要了。1937年，罗伯茨法官“叛变”了——他从此前的保守主义立场跳到了进步主义立场，因此改写了最高法院的两派比例，也由此改变了美国历史进程。罗伯茨的改变是偶然的吗？显然不是，识时务者为俊杰，罗伯茨法官认清形势了。用我们今天的话来说，看到历史滚滚车轮的方向了。他不变，恐怕也会有别的法官改变，1937年不变，1938年或者1939年也会改变。

美国国家建构台阶三：民权运动时代

20世纪五六十年代的民权运动，则构成美国联邦政府扩权的第三个大台阶。大家可能都听说过，约翰逊政府的“伟大社会”运动，创建了扶弱济贫的医疗项目Medicare和Medicaid，成立了很多扶贫机构，进一步强化了联邦政府的权力。但是，从国家建构的角度来说，五六十年代最大的成就，是打破了“神圣不可侵犯的州权”，确立了联邦权力干预州内事务的合法性。如果说罗斯福新政主要是铺开了国家权力的纬线，那么“伟大社会”时代则是强化了国家权力的经线。

这主要表现在民权的实施方面。我们前面讲到过，美国内战结束，南方长期以“州权”的名义实施种族主义。1948年，一批保守主义者甚至成立了一个党，名字就叫“州权党”，来捍卫种族隔离。1954年，最高法院在著名的“布朗诉教育委员会”案中判决种族隔离违宪，当时，一些南方州又扛起了“州权”大旗，想把联邦法院的判决堵在门外。1957年，阿肯色州州长派国民警卫军阻止小石城的黑人学生进入校园，艾森豪威尔总统二话不说，直接宣布阿肯色州的国民警卫军“国有化”。于是，昨天还在阻挡黑人学生进入校园的国民警卫军，今天就得保护他们进入校园了（图3-5）。

图3-5　小石城事件：军队保护黑人学生上学

（图片来源：U.S. Army, National Archives, Wikimedia Commons）

黑人的投票权问题是另一个例子。我们之前谈到过，内战后，南部各州以各种稀奇古怪的规定来防止黑人运用其投票权，之前联邦政府一直是睁一只眼闭一只眼。但是，1957年，艾森豪威尔总统成立了一个联邦委员会，专门推动黑人的投票权落实。1965年的《投票权法案》则明确规定，司法部有权监管各州的选举法，任命选举观察员，甚至起诉那些歧视性的州政府。

联邦政府为什么变得如此强硬？还是因为背后的社会运动。对于美国20世纪五六十年代波澜壮阔的民权运动，大家应该都有一定了解。餐馆静坐运动、自由乘客运动、1963年华盛顿大游行、马丁·路德·金的著名演说《我有一个梦想》，等等。以1965年的《投票权法案》而言，背后同样是声势浩大的游行示威。1965年3月，马丁·路德·金等民权领袖发起了著名的“塞尔玛徒步抗争”，就是从阿拉巴马的塞尔玛步行到州首府蒙哥马利，抗议阿拉巴马州政府以各种方式剥夺黑人投票权。一路上爆发各种警民冲突，白人警察殴打袭击黑人的画面通过电视传遍全国。正是在这场运动之后，约翰逊总统下定了颁布《投票权法案》的最后决心。直到今天，每年还有纪念性的塞尔玛游行活动。

国家建构道路的“另类道路”

从美国国家能力的巨变来看，我们发现了一条不同的国家建构道路，它的核心动力不是密集的战争或者发达的文官制，而是社会运动。一代又一代的美国人，通过街头的、媒体的、工会的、校园里的声音改变了政府的角色，改变了联邦和地方政府的关系，乃至改变了美国社会的“国家观”。

当然，社会运动需要制度空间，它以自由为前提，以民主为传导机制，因此，社会运动的力量本质是政治权利的力量。在这个力量的驱动下，今天的美国政府，已经和200多年前那个只够凑一桌麻将的美国政府完全不可同日而语了。它不再是那个为“是否要成立一个国家银行”而争吵半个世纪的美国，也不再是那个为“政府是否有权征收收入税”又争吵半个世纪的美国，更不是那个认为雇用童工等于市场自由的国家。总之，美国人不再简单地把国家视为洪水猛兽，而是视之为社会进步可能的盟友。人们对自由的理解，也不再仅仅是政府的缺失，也可以是政府的扶持。所以学者艾克曼（Bruce Ackerman）说，美国的宪法是一个“活的宪法”，它的作者不仅仅是开国之父们，而且是一代又一代修正社会契约的美国人。