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第三章 国家建构（第7页）

说到文官制，大家首先想到哪个国家？对，中国。中国是文官制的发源地，也是文官制登峰造极的集大成者。这次课我们就来谈谈中国的文官制，以及为什么“文官制”对于中国的国家能力建构至关重要。

中国强大的国家能力传统

在展开讨论之前，有一点必须强调，这也是全世界人有目共睹的一点：中国的国家能力非常强大。对此，我们生活在中国感受应该最深。前面说过，暴力垄断能力是一个国家的核心要素。我给大家一组数字，大家可能就能理解中国这方面的国家能力了。2018年，萨尔瓦多每10万人的谋杀率是52，这是全球最高的谋杀率；美国是5，这在发达国家里也算很高的了。中国是多少呢？0.5。连丹麦，我们之前讲到过的模范国家，每10万人的谋杀率都有1，是中国的两倍。即使数字细节也许存在争议，但是无疑，现在中国的治安是非常好的，这不仅仅是和发展中国家比，而且是和发达国家比。哪怕去巴塞罗那甚至巴黎这样的发达城市旅行，也会有当地的朋友告诫我，如果你去哪哪哪，一定要小心啊。但是反过来，如果是我的外国朋友到北京，我通常不会说，哪哪哪你最好不要去。

再举个例子。我前两年听过哈佛大学教授艾利森（Graham Tillett Allison）的一个演讲，他在里面提到一个细节。他说，2012年，马萨诸塞州政府决定维修哈佛大学附近的一座桥，计划花两年时间。结果花了多久呢？花了五年时间以及三倍的预算，才修好这座桥。然后，他拿这个例子和北京三元桥的一次维修相比，工程量类似，北京花了多久呢？43个小时。这就是中国异乎寻常的国家能力。

最近的例子则近在眼前了。近年的新冠病毒，中国在防控疫情方面的雷厉风行，也是举世公认。我记得2020年6月有几天，北京的新发地市场发现了100多例新冠患者，当时北京立刻严阵以待，出动大批武警封锁新发地市场，全城铺开核酸检测，学校重新停课，很多商业机构也重新停业。有个小细节我印象很深。当时有个网民，说他收到政府部门的一条短信，内容是他最近去过新发地，让他立刻去接受检测。他开始还纳闷，我最近没有去过新发地市场啊。后来猛然想起来，那段时间有一次，他曾经以时速80迈的速度路过新发地附近的京开高速，但就是这样，还是被“发现”了。

这种例子不胜枚举。无论是疫情防控、维稳，还是高铁的建设、全民医保体系的建立、精准扶贫、“一带一路”、大学扩招，等等，都可以看到一个雷厉风行的政府身影。正是因此，在比较政治学中，中国几乎成了国家能力的象征。

但是，众所周知，强大的国家能力在中国，是一个深厚的传统，而不仅仅是一个当代现象。为什么会形成这个传统？原因很多，上次我们讨论了春秋战国时期密集的战争，如何催生中国早熟的中央集权体系。但是这次课，我想集中讨论另一个因素——发达的文官制。

什么是文官制？中国历史上的文官制发达在哪儿？为什么它对于中国的国家能力至关重要？为了帮助大家理解这一点，我想分别解析“文官制”里的这两个字——“文”与“官”，看看其中有什么道理。

中国文官制何以发达之一：细密的政治经纬线

首先，我们来看“官”这个字。“文官制”里面的“官”是什么？就是官僚系统。官僚系统是什么？就是政府的条条与块块——所谓条条，就是各级政府；所谓块块，就是政府各部门。条条与块块，就像经线和纬线，编成一个政治网络，附着在整个社会肌体之上。

大家今天可能觉得，OK，这有什么了不起的吗？有层级、分部门的政府，不是每个时代、每个国家都有吗？当然不是。哪怕在现代社会，有很多国家的官僚制都是非常薄弱的——他们或者没有能力和资源建立向下纵深、分工精密的官僚体系，或者就算建立了，这些官僚体系也不听话，也就是我们所说的“无组织、无纪律”，结果就是整个国家陷入孤家寡人的“个人统治”，而不是有组织支撑的“官僚统治”。这种个人统治的政体往往是很脆弱的，我们在前面的课程中谈到过一个现象，叫作“弱独裁者现象”，很大程度上就是这种情况。

生活常识告诉我们：组织即力量，组织即效率，有组织的10个人，往往能打败无组织的100个人。官僚制塑造国家能力，很大程度上就是通过细密的组织网络，找到了动员、组织或强制社会的着力点，把一个一盘散沙的社会给凝聚了起来。而那些缺乏官僚制的国家，就像网眼过于大、同时网线还不结实的网兜，你一拎起来，东西就会稀里哗啦地往下掉。

如果不横向比较，而是历史地看，官僚制就更是一种制度创新——只不过，在中国，这个制度创新出现得如此之早，以至我们早已不认为它有任何新意。为什么说官僚制是创新？或许，只有站在封建社会的角度，才能理解“河对岸”的官僚制新鲜在哪儿。我们上次课讲到，政治学意义上的国家建构，就是去封建诸侯，立中央集权。封建社会的结构大体而言是蜂巢型的，在每个蜂巢的内部，诸侯享有极大的自主权。而且，他们的爵位是世袭的——世袭就意味着，权力是这些宗室贵族的“私有财产”，天子也不能随便僭越。但是，官僚制的结构是金字塔状的，天子在塔顶，官员只是天子的代理人，官职不是官员的私有财产，只是天子“租”给你用。开封的老百姓不能说：包大人，您如此深得民心，不如把您的官位传给您儿子吧。那不行。在官僚制中，所谓的官职都是皇帝可以随时收回的帽子。

这种制度变革对于皇权的意义是毋庸置疑的。封建制下，爵位是不可再生资源，一次就分配完了，面对诸侯，天子再也没有牌可打了，所以封建制总是很快产生离心力，无论是中国东周时期的三家分晋，还是西欧历史上查理曼帝国的瓦解，都是这种离心力的表现。但是在官僚制中，官职成了可再生资源，天子可以不断地再分配同一个职位，在每一次再分配中，天子都重新确立了自己的权威。这就好像一个导演如果把一个重要角色固定给了某个演员，那么这个演员就没有动力继续讨好这个导演了，反正他抱的是“铁饭碗”，但是如果每次演出，导演都重新选角，那么这个剧团里所有的演员都会向导演竞相邀宠。这就是官僚制的向心力。

这种向心力对于中国格外重要。为什么？因为中国大。我们知道，越大的疆域越难整合。我记得以前看过一个科普文章，讲为什么最大的陆生动物也就是大型恐龙那么大，而不可能像电影《金刚》里的那个巨型猩猩那么大，原因是动物骨骼结构的支撑力有限。帝国也是一样——太大了就容易散架，这也是为什么像马其顿帝国、罗马帝国、蒙古帝国，扩张到一定程度，就开始散架。这一点，在交通通信极其不发达的古代，尤其如此。中国的中原地带，也就是古代中国最核心的地带，和整个西欧差不多大，西欧历史上四分五裂，连这些碎片内部都很难维持凝聚力，而古代中国长期维持着大一统，和官僚制强大的向心力关系巨大。

中国的官僚制非常早熟。有人说起始于战国，也有人说起始于春秋，甚至还有人说起始于西周。不管起点在哪儿，官僚制在秦汉以后日益成熟，到了唐朝则登峰造极。以唐朝的中央政府为例，最著名的是其“三省六部制”，这个大家中学课本应该都学过。中书省负责起草政令，门下省负责审议，尚书省负责执行，吏户礼、兵刑工六部，六部又各有四司，一共24司，各司其职。除此之外，还有九寺五监，以及管理军队的十二卫。为了监察这么多干部，又设立了有监察权的御史台。

这还仅仅是中央层面，也就是“块块”，还有条条，也就是地方政府。唐玄宗时期，中国有350多个州、1500多个县。州又分上中下三种，县也分上中下三种。为了保持中央对地方的控制力，又设各种“监察使”“节度使”“观察使”。官位官职可谓密密麻麻、四通八达。因为我是江西人，出于好奇，我曾经查过“江西”这个名字的由来，发现就是来源于唐代的“地方监察”制度。为了监察地方官员，唐代在全国设立了15个监察区，称为“道”，其中一个“道”叫“江南西道”，这就是江西省名字的由来。可以说，这个名字本身，就是古代中国发达官僚制的见证。

所以，大家可以看出来，这是极其精细复杂、几乎是密不透风的组织网络。这些密密麻麻的经纬线把庞大的中国给捆到一起，深深地嵌入中国社会的肌理。就在同时期的欧洲君主为组织几千人马而焦头烂额时，唐朝通过府兵制可以集结40万～80万士兵。钱穆先生谈到唐代的时候感慨：“1000多年前，全国户口就调查得很清楚了，而且还依照各家经济情况分成了9个等级，那是何等的细密。”“细密”这个词，是对中国古代官僚制最好的概括。古代中国政府的超级动员能力、财政能力、维稳能力，就是从这个细密的官僚体制当中来。

图3-2　唐代官制

中国文官制何以发达之二：文人当政